El Plan
General de Santa Cruz y el ’fuera de ordenación’
Juan
N. Villalta
La aprobación de un nuevo Plan General de
Ordenación Urbana (PGO) es, sin duda alguna, la
decisión política y económica más importante que puede adoptar cualquier
municipio. Ello se debe, fundamentalmente, a dos motivos. En primer lugar, por
su amplio alcance; como se acierta a describir, la planificación urbanística
toma en consideración el presente para ordenar el futuro de la ciudad,
atendiendo las demandas y necesidades de los vecinos. Y, en segundo lugar, por
su vocación de permanencia; la duración del plan general sobrepasa, con mucho,
el ámbito temporal de una legislatura (su periodo normal de vigencia es de dos
o tres cuatrienios). Sin embargo sus efectos van más allá. Se dice que "la
lacra del planeamiento deficiente la soportan muchas generaciones". Esto
significa que, por lo general, este tipo de instrumentos de ordenación
sobrevive a la vida política de los ediles municipales que tienen la
responsabilidad de su aprobación.
Para garantizar sus objetivos, el planeamiento ha de responder a dos principios
básicos, como son progresividad y seguridad. En efecto, el plan no es una foto
fija del municipio, sino que debe adaptarse a las cambiantes circunstancias de
la sociedad, así como a las nuevas exigencias del interés público. Pero, al
mismo tiempo, todo plan general deberá garantizar cierta estabilidad a los
habitantes del municipio, dado que sin seguridad jurídica es muy difícil que se
puedan alcanzar cuotas altas de progreso.
Precisamente por esta trascendencia, el legislador establece una doble
exigencia de índole formal, cuyo incumplimiento determina la nulidad del plan:
de una parte, la necesidad de tramitar un procedimiento formalizado complejo,
cuyo objetivo es "asegurar la legalidad, acierto y oportunidad" de la
planificación; y, de otra, la imposición de un sistema reforzado de
participación ciudadana, que -en palabras del Tribunal Supremo- contribuya a
dotar al plan de legitimidad democrática y, en su caso, a atenuar las tensiones
a la hora de su ejecución, favoreciendo el máximo consenso social posible. La
participación de los ciudadanos se encauza tradicionalmente a través de dos
trámites: la exposición al público de los trabajos previos y la información
pública del plan aprobado inicialmente. Ambos trámites cumplen fines distintos.
El de la exposición pública es contribuir a enriquecer los trabajos
preparatorios, con la presentación de sugerencias o alternativas con
anterioridad a la formulación del plan, mientras que el trámite de información
pública se proyecta sobre una decisión ya inicialmente adoptada, por lo que, en
la práctica, opera más como crítica a la solución acogida que como propuesta de
soluciones alternativas. Según desde la óptica con que se miren, estos
instrumentos legales pueden resultar excesivos, para unos, o insuficientes,
para otros. Sin embargo, conviene recordar que no son los únicos. En realidad,
constituyen el mínimo exigible.
En cualquier caso, el principal problema que plantea la participación ciudadana
no es de carácter jurídico, sino social. La realidad demuestra que son muy
pocos los vecinos que consultan la documentación en las fases de exposición e
información pública y menos aun los que presentan alegaciones al plan. Sería un
error pretender calcular estos porcentajes por el número de alegaciones
presentadas (basta con que la directiva de un colegio afectado por un cambio de
ordenación solicite el apoyo de los padres de los alumnos para que puedan
presentarse varios miles de alegaciones sobre una misma cuestión). Las razones
pueden ser muy distintas: en ocasiones, por falta de conocimiento y de
asistencia jurídica y técnicas; en otras, por la impresión de que si no van
avaladas por una asociación vecinal o un colectivo social importante no son
atendidas; y, en la mayor parte, por despreocupación o desidia. Ahora bien, en
contra de lo que se pudiera pensar, la baja participación no es sólo un
problema de los vecinos. Con relativa frecuencia, ni los técnicos de los
Ayuntamientos ni los propios ediles municipales conocen el planeamiento que
deben aprobar. Aquéllos porque los planes son contratados a equipos externos,
en los que no se incluye a ningún funcionario municipal; y éstos porque lo
encuentran un documento muy complejo, farragoso y excesivamente técnico.
Si realmente se quiere fomentar la participación social y rebajar la tensión
inherente a los cambios que lleva todo planeamiento, se hace necesario sacar el
plan de las oficinas municipales y acercarlo a los vecinos desde su fase
previa, explicando los cambios que introduce, cómo va a transformar la ciudad
y, especialmente, cómo les van a afectar estos cambios. Pero también hace falta
una mayor implicación de los responsables políticos, para escuchar la demandas
de los vecinos, estudiar sus necesidades y proponer las alternativas posibles. El
plan general no puede ser, como sucede en muchas ocasiones, únicamente la mera
proyección de ideas redactadas por un equipo técnico. También se necesita una
dirección política, lo que a su vez requiere también de liderazgo político.
Este fomento de la participación y de la implicación política se hace más
necesario cuando la nueva planificación altera la situación legal de un número
importante de edificaciones, como sucede con el plan general de Santa Cruz de
Tenerife. Esta situación ha sido el detonador que ha soliviantado el ánimo de
muchos vecinos, especialmente, de la zona centro, como consecuencia de la
reducción de la volumetría o de las alturas de sus edificios, quedando en
situación de fuera de ordenación. En los últimos días, expertos y no tan expertos
han explicado el significado y alcance de esta expresión. No se trata ahora de
polemizar en torno a esta vieja figura jurídica y el porqué de que no se
hubiera debatido antes. Es cierto que algunas de estas situaciones no son
nuevas, pues están ya en el plan que se modifica, pero también lo es que pocos
vecinos no avezados en estas artes podrían imaginar esta situación. Es probable
que unos propietarios hicieran la tarea y otros no, pero a favor de estos
últimos juega el principio de confianza legítima, al contar sus viviendas con
licencia municipal.
Lo que sí ha cambiado en estos últimos años, y mucho, es la normativa
urbanística. De acuerdo con la vigente legislación, la situación de fuera de
ordenación por exceso de volumetría o altura supone una importante limitación
de la propiedad y de su valor; basta con mencionar dos referencias del Texto
Refundido de la Ley de Suelo de 2008: la que obliga a recoger en las escrituras
de compraventa si la edificación se encuentra de situación de fuera de ordenación
(artículo 19.2); y la que precisa que "el valor de las edificaciones en
situación de fuera de ordenación se reducirá en proporción al tiempo
transcurrido de su vida útil" (artículo 22.3). ¿Quién va a comprar una
vivienda sabiendo que deja de existir?
Por este carácter limitador del derecho de propiedad, la jurisprudencia
entiende que la declaración de fuera de ordenación por cambio de planeamiento
debe utilizarse de forma restrictiva, de acuerdo con el principio de
proporcionalidad. No parece que se respete este principio dejando fuera de
ordenación zonas consolidadas en altura, como sucede en muchas calles del
municipio de Santa Cruz, en contra de lo que dispone la Ley de Directrices de
2003, que apuesta por la ciudad compacta y en altura. En este sentido, el plan
parece desordenar más que ordenar. Pero hay otro elemento importante. En
tanto que situación excepcional, el fuera de ordenación requiere también de una
motivación excepcional. La ley canaria dice que el plan debe definir el
contenido de esta situación legal, precisando los actos constructivos y los
usos permitidos. Pero no basta con ello, hace falta explicitar con detalle las
razones y objetivos, los edificios afectados, las alternativas posibles y las
consecuencias jurídicas que implica la declaración de fuera de ordenación.
Nada de ello aparece recogido en la Memoria del Plan, que equivale a la
Exposición de Motivos de toda norma y cuyo contenido vincula a la
Administración. Por ello parece lícito que los vecinos -con mejor o peor fe- se
formulen muchas preguntas que no tienen respuestas: ¿por qué se reduce la
edificabilidad de muchas calles de Santa Cruz a tres y cuatro alturas?, ¿es un
fin económico o poblacional? ¿Por qué en la Avenida de Anaga
se mantienen doce plantas y no se empieza a esponjar la ciudad desde el
frente de mar? Si, como se ha dicho en la prensa, el objetivo es obtener nuevas
dotaciones públicas, ¿por qué el plan sustituye algunas zonas verdes y espacios
libres previstos en la adaptación básica por parcelas edificables? ¿Por qué no
se prevé la expropiación de parcelas vacías o viviendas abandonadas para dotar
al municipio de esas dotaciones públicas? ¿Por qué en los barrios se legalizan
las viviendas ilegales, construidas sin licencia, mientras que en el centro de
la ciudad se deja fuera de ordenación un porcentaje elevado de viviendas
legales? ¿Con qué criterios se ha decidido el incremento de edificabilidad en
algunas zonas del municipio y a quiénes beneficia?
El Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife está obligado a ofrecer estas
respuestas a los vecinos, en general, y a los afectados, en particular; y a
incorporar las explicaciones necesarias en el plan que se pretende aprobar. Más
vale tarde que nunca. Sólo así es posible discriminar entre una decisión
-técnica- proporcional y congruente y la mera arbitrariedad del planificador.
Esta última está prohibida por la Constitución y la legislación, siendo así que
los tribunales de justicia suelen denostarla con mayor frecuencia de lo que
cabe imaginar.
Publicado en el periódico Diario de Avisos, 1-1-10