Las aguas de Canarias
Por José Manuel Lacleta Muñoz
Introducción.-
Durante un
largo período de tiempo, las aguas del archipiélago canario no han suscitado,
en lo que se refiere a los derechos de soberanía o jurisdicción del Estado ribereño
sobre ellas, ninguna cuestión distinta de las relativas a las demás aguas bajo
soberanía o jurisdicción españolas, fueran insulares o continentales. En otras palabras, desde la famosa pragmática
de 1760, que fijó en una o dos leguas marinas (tres o seis millas) la anchura
de las aguas jurisdiccionales - es como
hemos denominado en España hasta fechas recientes el mar territorial - españolas, la aplicación de las sucesivas
disposiciones legales españolas relativas a nuestros espacios marinos a las aguas
de Canarias, ha sido indiscutible y no ha suscitado problemas de ningún
tipo. Por tanto, con la excepción de la
regla que, durante la I
Guerra Mundial, redujo a los efectos de la neutralidad,
nuestras aguas territoriales a tres millas, España siempre pretendió una
anchura de 6 millas
para sus aguas jurisdiccionales, que debiéramos llamar territoriales, en las
costas canarias.
Esta
sencilla situación no requería ninguna delimitación respecto de las aguas bajo
jurisdicción marroquí, en la costa continental africana o las pertenecientes a
Portugal en el archipiélago de Madeira, incluyendo los pequeños islotes
llamados Islas Salvajes, tampoco surgieron problemas cuando la rápida evolución del derecho internacional
del mar, después de la
Segunda Guerra Mundial, admitió la nueva noción jurídica de
la plataforma continental, en principio hasta los 200 metros de
profundidad y, en virtud de las disposiciones de la Convención sobre la Plataforma Continental
adoptada por la I
Conferencia de las N.U- sobre el Derecho del Mar, la amplió
"hasta donde fuera posible la explotación de los recursos". De una parte, la plataforma continental de
las Islas Canarias, en la definición geográfica o geomórfica, es muy reducida,
y no llega, en ese sentido, a solaparse con la de las costas vecinas y, de
otro, los medios técnicos de la época no permitían la explotación de recursos a
mayores profundidades, aunque esta situación habría de cambiar rápidamente,
dando lugar a las nuevas normas internacionales que estableció la III Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que terminó en diciembre de 1982 y cuyos efectos
consideraremos detalladamente más adelante.
Aunque
el objeto principal de este trabajo no es el de estudiar la delimitación de los
espacios marinos de Canarias respecto de los correspondientes a Estados
extranjeros, sino el de precisar el régimen jurídico de los espacios marinos
del archipiélago, parece oportuno recordar ahora que España nunca estableció en
su legislación interior cual habría de ser el límite exterior de su plataforma
continental, para lo que consideró suficiente la incorporación a su derecho
interno des las disposiciones de la Convención de 1958 mediante su firma y ratificación. La
Ley española más importante en este punto, es decir, la Ley de Hidrocarburos, se
limitó a establecer que la plataforma continental forma parte de los bienes de
dominio público estatal. Marruecos, en
cambio, que nunca llegó a ser parte contratante en la Convención sobre la
plataforma continental de 1958, si dictó inmediatamente, el 21 de julio de 1958
un Dahir, (núm. 1-58-227) promulgando el "Código de los
Hidrocarburos" en el que la plataforma continental marroquí es definida
exactamente en los mismos términos en que lo hacía la Convención : También
para su delimitación respecto de otros Estados, el Dahir marroquí acudía a la
misma regla establecida en aquella Convención, es decir, la equidistancia. Ese Dahir sigue estando en vigor, pero la
disposición relativa a delimitación fue derogada en 1981 por el Dahir que
estableció la zona económica exclusiva,, con el propósito de imponer el recurso
a los principios equitativos y descartar la equidistancia. En cualquier caso,
España y Marruecos nunca intentaron la delimitación internacional de sus
plataformas continentales y, aunque volveremos sobre los problemas de
delimitación internacional de los espacios marinos de Canarias, continuaremos
ahora la consideración de las disposiciones españolas relativas a esos
espacios.
La Ley 20/1967, de 8 de abril,
que extendió las aguas jurisdiccionales españolas a efectos de pesca a 12 millas, es evidente que se aplicaba a las
Islas Canarias de manera que todas y cada una de ellas, islotes incluidos,
quedaban rodeadas por una faja de mar de
6 millas
como mar territorial, continuada por otra faja de otras seis millas de
jurisdicción pesquera para el total de 12, puesto que, según el art, 2 de la Ley, la anchura definida para
la jurisdicción pesquera se medía desde la línea de la bajamar escorada, es
decir, la misma línea desde la que se medía la anchura del mar territorial.
Poco después, el Decreto 3281/1968, de 26 de diciembre, que modificó el art. 33
de las Ordenanzas de Aduanas, estableció una zona contigua a las costas
peninsulares e insulares, aplicable por tanto en Canarias, en la que se
ejercería la acción fiscal a efectos aduaneros y la represión del contrabando,
cuya anchura se fijó en 12
millas, es decir, seis
más que el mar territorial pretendido en aquellos momentos por España.
Es evidente que tanto aquella Ley como
este Decreto están derogados en la actualidad, después de que España
estableciera, como veremos en breve, en 12 millas la anchura de
su mar territorial. Sin embargo, hemos de subrayar que la Ley 20/1967 tuvo un efecto
importante que aún perdura. En ella se
autorizaba al Gobierno para trazar líneas de base rectas que unieran puntos
apropiados de la costa, de conformidad con las normas internacionales
aplicables, en los lugares donde lo estimara oportuno. El Gobierno tardó bastante
tiempo en utilizar esa autorización puesto que no lo hizo hasta el 5 de marzo
de 1976, mediante el Decreto 627/1976, dictado en desarrollo de la Ley antes citada. Tras la
publicación de este Decreto se observaron varios errores de transcripción y
fallos en las coordenadas geográficas enumeradas en el texto, por lo que fue
necesario dictar un nuevo Decreto, esta vez el R.D.2510/1977, de 5 de agosto,
que trazó definitivamente las líneas de base rectas españolas y que continúa en
vigor en la actualidad. Dada la
importancia actual de esas líneas, damos por terminada esta larga introducción
y dedicamos un epígrafe a las líneas de base.
Líneas de base y líneas de base rectas.-
Es
evidente que para medir la anchura de un espacio marítimo, mar territorial,
zona de pesca, etc., parece instintivo acudir a la línea de la rompiente del
mar sobre la costa. Sin embargo esta
línea no ofrece la precisión necesaria puesto que varía debido a las carreras
de marea yen las cartas náuticas no es apropiada por lo que generalmente la que
se dibuja es la correspondiente a la bajamar o, más exactamente, la de la más
baja de las bajamares o bajamar escorada. El Tribunal Internacional de Justicia
tuvo ocasión de pronunciarse sobre esta cuestión en su sentencia correspondiente
al Asunto de las Pesquerías, litigio entre la Gran Bretaña y
Noruega resuelto en 1951, y no dejó de señalar que también es admisible el
criterio de la línea media entre la marea alta y la baja, e incluso la de la
marea alta, pero subrayó que la correspondiente a la marea baja es la más
favorable al Estado costero y, añadimos nosotros, la que ofrece mayor seguridad
a la navegación.. En aquel litigio, en
que se discutía la legitimidad internacional de las líneas de base rectas
establecidas por Noruega en 1935, el Tribunal también se ocupó del trazado del
límite exterior del mar territorial y mencionó algunos de los posibles sistemas
para el trazado de ese límite, a saber,
el "trazado paralelo", es decir, la línea que reproduce la de la marea baja trasladada
a la distancia de la costa correspondiente a la anchura del mar territorial: y
el de los "arcos de círculo", también denominado como de la
"curva envolvente”, sin pronunciarse sobre la obligatoriedad de ninguno de
ellos, aunque, en nuestra opinión, parecía aceptar las ventajas de este último
que, añadimos, es el adoptado como obligatorio por el art. 4 de la Convención de las N.U.
de 1982. Como esta cuestión tiene importancia a los efectos de legitimar las
líneas de base rectas, añadimos algunas consideraciones sobre esos métodos.
El
trazado paralelo, además de las dificultades que puede ocasionar a los
navegantes para determinar si se encuentran dentro o fuera de la zona marítima
de que se trate, tiene el inconveniente de que en las costas muy irregulares,
con abundantes entrantes y salientes, sobre todo en los laterales de éstos,
puede dar lugar a que el límite exterior se encuentre a menor distancia de la
costa de la correspondiente a la anchura de la zona marítima que delimita.. El sistema de los arcos de círculo evita
completamente esta dificultad, como puede apreciarse en el fig. 1 que compara
ambos trazados ante una misma línea de costa.
Más importante es, a nuestros fines, resaltar que el método de los arcos
de círculo muestra claramente la preponderancia de los puntos más salientes de
la costa, con lo que los arcos trazados
desde los laterales de los salientes y desde el fondo de los entrantes
quedan dentro de la línea producida por el encuentro de los trazados desde los
salientes., siempre que éstos no se encuentren excesivamente alejados entre sí,
lo que hace inútil el trazado de tales círculos en todos los puntos en los que
la costa cambia de dirección.. Si
tenemos en cuenta esa predominancia de los puntos salientes, es fácil
comprender que, especialmente en el caso de una costa muy accidentada, con
numerosos entrantes y salientes, el método puede ser simplificado mediante el
trazado de líneas de base rectas que unan los puntos salientes Esta es la justificación actual de las líneas
de base rectas: la simplificación del trazado del límite exterior del mar
territorial y no la de originar o crear espacios de aguas interiores.
Tras
las explicaciones precedentes parecería normal que el Derecho internacional
fijase también un límite máximo a la longitud de tales líneas, puesto que es la
relativa proximidad de los puntos salientes la que justifica su
conveniencia. En sus alegaciones ante el
Tribunal, en 1951, la
Gran Bretaña defendió 10 millas como límite
máximo, pero el Tribunal rechazó esta pretensión y en su sentencia, que lleva
fecha de 18 de diciembre de 1951, no
impuso un criterio de distancia sino que justificó las líneas de base noruegas
sobre la base de otros dos criterios: la realidad de una costa con profundas aberturas
y escotaduras o la presencia de una cadena de islas en su proximidad inmediata.
El Tribunal tuvo también muy en cuenta la vinculación del espacio marino
encerrado al dominio terrestre, de manera que pudiera quedar sometido al
régimen de las aguas interiores, vinculación que Noruega pretendía no sólo por
razones geográficas, sino también por título histórico. Podríamos decir que las líneas de base
rectas del mar territorial no sólo no están destinadas a "crear" aguas interiores, sino que
su legitimidad está condicionada a que las aguas encerradas tengan, al menos
geográficamente, el carácter de tales.
Las
Conferencias de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, partiendo de las
bases sentadas por la
Sentencia de 1951 y los trabajos de la Comisión de Derecho
Internacional que prepararon la I Conferencia, hubieron de ocuparse de esta
cuestión. Por supuesto que no faltaron
propuestas para limitar la longitud de las líneas de base rectas, ni la máxima
distancia de la costa a la que podrían encontrarse. Tales propuestas no
tuvieron éxito y se creyó suficiente reproducir, en los artículos 4 de la Convención sobre Mar
Territorial y Zona Contigua de 1958, y 7 de la Convención de Jamaica
de 1982, los criterios explicitados por el Tribunal de La Haya en 1951 en el sentido de
que las líneas de base rectas sólo pueden trazarse "en los lugares en que
la costa tenga profundas aberturas y escotaduras y en los que haya una franja
de islas a lo largo de la costa situada en su proximidad inmediata". Dichos
artículos también requieren que "el trazado de las líneas de base rectas
no debe apartarse de una manera apreciable de la dirección general de la
costa" y que "las zonas de mar
situadas del lado de tierra de esas líneas han de estar suficientemente
vinculadas al dominio terrestre para estar sometidas al régimen de las aguas interiores".
Por otra
parte, ambas Convenciones introducen una nueva disposición estableciendo que
"cuando esas líneas produzcan el efecto de encerrar como aguas interiores
aguas que anteriormente no se consideraban como tales, existirá en esas aguas
un derecho de paso inocente, tal como se establece en esta Convención”. La interpretación de esa disposición, salvo
que la entendamos como un refuerzo del criterio de vinculación al dominio
terrestre, no es fácil. Literalmente interpretada significaría que en el caso a
que se refiere, las aguas encerradas en la línea de base estarían sujetas al
régimen del mar territorial. Personalmente he sostenido esa opinión en términos
aún más generales en mi contribución a la obra colectiva “La actual revisión
del Derecho del Mar”,
publicada en 1975, puesto que no veo razón para alterar el régimen de unas
aguas como mar territorial debido al trazado de unas líneas cuyo objeto
fundamental es el de facilitar el trazado del límite exterior de dicho mar. La
disposición que comentamos también podría
ser interpretada. Literalmente, como una negativa del carácter de aguas
interiores a todas las encerradas por líneas de base rectas con posterioridad a
la entrada en vigor de las Convenciones.
No es nuestro propósito discutir ahora esa cuestión: parece preferible
aceptar aquella primera interpretación como un mero refuerzo del criterio de
vinculación.
Veamos ahora las líneas de base rectas españolas tal como las establece
el Real Decreto de 5 de agosto de 1977, que ilustramos en las figs. 2 y 3. Como puede verse España ha rodeado casi todas
sus costas con líneas de base rectas.
Con un criterio muy estricto y crítico podríamos decir que solamente las
costas de Galicia, posiblemente las del delta del Ebro y, ciertamente, las de
Fuerteventura y Lanzarote con sus islas próximas, Graciosa, Alegranza, Maria
Clara y Lobos, reúnen los requisitos establecidos por la Convención de 1958, en
vigor en el momento en que fueron trazadas.
Sin embargo es también cierto que todas ellas, aún faltando el requisito
de la costa con profundas aberturas y escotaduras, cumplen el relativo a la
dirección general de la costa e incluso, entendido con generosidad, el de la
vinculación al dominio terrestre. Lo
cierto es que España no ha hecho cosa distinta a la mayoría de los países que
han trazado tales líneas y que las españolas no han sido protestadas por ningún
otro país. Por tanto podemos afirmar que
son conformes al Derecho internacional en la interpretación generalizada de sus
normas. Por consiguiente tenemos ya
establecidos unos límites, los de nuestras aguas interiores, y el interno desde
el que ha de medirse la anchura de los
otros espacios marinos de soberanía o jurisdicción española, no objetado ni
objetable. Tan sólo hemos de añadir que en los escasos sectores de la costa
española donde no se han trazado líneas de base rectas, la anchura de los otros
espacios ha de medirse desde la línea de la bajamar escorada, representada en
las cartas náuticas oficiales y que carece de sentido la idea, expresada
ocasionalmente, de que donde no hay establecida una línea de base recta, no es
posible determinar la anchura o el límite exterior de nuestros espacios marinos.
La Ley 10/1977, de 4 de enero sobre Mar Territorial.-
Esta
Ley tuvo, y tiene, una gran importancia. Ante todo porque puso fin al caótico
sistema español en el que se usaban diferentes denominaciones para referirse a
una misma zona marítima (aguas jurisdiccionales, zona marítima española, mar
litoral español, aguas territoriales, etc); la Ley utiliza la terminología correcta y fija la
anchura de nuestro mar territorial en 12 millas, con lo que absorbe las zonas
pesquera y contigua establecidas por las disposiciones que ya hemos
indicado. Evidentemente se aplica en
Canarias como en todas las costas españolas, contándose su anchura desde las
líneas de base que también hemos considerado en el apartado anterior. La anchura de doce millas se basa en la
situación existente en aquel momento en la III Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, iniciada en 1973 pero en la que
rápidamente se había formado un auténtico consenso en cuanto a esa cuestión.
Aún cuando el problema de la delimitación del mar territorial correspondiente a
las costas de Canarias respecto de las aguas de otros Estados, no se plantea en
este caso, recordaremos que la Ley
acude al principio de equidistancia, salvo acuerdos especiales, y es en todo
conforme al Derecho internacional. Por
tanto, el mar territorial correspondiente a las islas, que no requiere
delimitación internacional, queda perfectamente delimitado en torno a cada una
de las islas y al conjunto formado por Fuerteventura, Lanzarote y las islas
menores: Graciuosa, Alegranza, Montaña Clara y Lobos.
La Ley 10/77 olvidó la zona
contigua, que quedaba incluida en el mar territorial de 12 millas de anchura y
sólo en 1992, la Ley 27/92 , de Puertos del
Estado y de la Marina
Mercante, la restableció
en virtud de lo dispuesto en su art. 7: "Es zona contigua la que se
extiende desde el límite exterior del mar territorial hasta 24 millas náuticas
contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del
mar territorial". Dado que la costa
continental africana, en el punto más próximo a Canarias se encuentra a unas 53 millas (Punta
Lantailla, en Fuerteventura. respecto de Punta Stafford, en Marruecos) no se
plantea ningún problema de delimitación internacional y el límite exterior de
la zona es determinado sencillamente por su distancia a las líneas de base que ya conocemos. Bastante mayor es la
distancia que separa a Canarias del más próximo islote portugués em la cara
norte del Archipiélago, unas 85
millas desde la
Punta de Anaga, en Tenerife a la Salvagem Pequena.
La Ley 15/1978, de 20 de febrero.
Esta
Ley que establece una Zona Económica Exclusiva, fue dictada, como la del mar
territorial del año anterior, cuando ya las negociaciones en curso en el seno
de la III Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, no dejaban duda ninguna de que
la zona exclusiva iba a ser legitimada como una rápida cristalización de un
derecho consuetudinario generalmente aceptado y cuando ya otros países la
habían proclamado. Aunque España, como
país de pescadores a distancia, siempre se esforzó en obtener disposiciones que
permitiesen la continuidad de esas actividades, después de las labores
preparatorias de la Comisión
de Fondos Marinos y las sesiones de la Conferencia de 1973 a 1977, estaba ya
sobradamente claro que la única posibilidad abierta era la de la futura
negociación con otros países para obtener acceso a sus zonas y que la no
creación de una zona española sólo serviría para invitar a pescadores de otros
países a acercarse a las costas españolas atlánticas y cantábricas,
especialmente en busca de túnidos. Por
esa razón se optó por unirse al grupo de los países denominados
"costeros" y participar con ellos en la regulación del acceso a la
pesca en las zonas económicas exclusivas,
Pero en
este momento no nos interesan tanto las razones por las que se estableció la
zona, sino algunos aspectos de su delimitación.
Es bien sabido que, en virtud de su disposición final primera, la Ley solamente se aplica en las
costas atlánticas, incluidas las cantábricas, aunque también prevé su extensión a otras costas españolas
cuando el Gobierno lo considere oportuno. Hasta el momento no se ha considerado
esa oportunidad. Más importante es la
cuestión de las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura de la
zona, puesto que aquí surge una especialidad relativa a los archipiélagos:
evidentemente, y de momento, sólo al archipiélago canario puesto que ante el
balear, en el Mediterráneo, no existe zona económica exclusiva. El artículo
primero de la Ley,
es sumamente preciso al establecer que en
la zona marítima denominada "zona económica exclusiva, que se
extiende desde el límite exterior del mar territorial español hasta una
distancia de doscientas millas náuticas
contadas a partir de las líneas de base desde las que se mide la anchura
de aquel, el Estado español ejerce derechos de soberanía a los fines de la
exploración y explotación de los recursos naturales...". Está muy claro que, en todo caso, la zona
económica exclusiva se inicia en el límite exterior del mar territorial. Pero el artículo añade: "En el caso de
los archipiélagos, el límite exterior de la zona
económica se medirá a partir de las líneas de base rectas que unan los puntos
extremos de las islas e islotes que respectivamente los componen, de manera que
el perímetro resultante siga la configuración general de cada
archipiélago". En la parte final
del párrafo segundo del artículo segundo, relativo a la delimitación respecto
de las zonas de otros países, la
Ley reitera que "en el caso de los archipiélagos, se
calculará la línea media o equidistante, a partir del perímetro archipelágico
trazado de conformidad con el artículo primero, párrafo uno in fine".
Una
lectura atenta de estas disposiciones permite comprobar que las líneas de base
rectas especiales que se prevén para los archipiélagos no producen ningún
efecto fuera del de determinar el trazado del límite exterior de la zona
económica correspondiente, sea que no haya necesidad de delimitar respecto de
terceros (art. 1), sea que se precise tal delimitación (art. 2). Pero las líneas de base especiales, no
producen ningún efecto por lo que respecta al límite interior de la zona
económica exclusiva que siempre será, se tracen o no tales líneas, el límite
exterior del mar territorial, como lo dispone con total claridad y sin ninguna
excepción, el párrafo primero del art. 1 de la Ley.
Esas líneas no han sido trazadas, ni es de esperar que
puedan serlo, salvo que cambien las disposiciones relativas a las líneas de
base archipelágicas contenidas en la Convención de las N.U. sobre el Derecho del Mar,
entrada en vigor en 1994 y en la que España es parte contratante desde 1997.
No
obstante, como hemos explicado en el párrafo anterior, ni la falta de esas
líneas, ni su existencia, si hubieran sido trazadas de conformidad con la Ley, afectan de ninguna manera
al límite interior de la zona económica exclusiva española en las costas de las
Islas Canarias que, indudablemente, comienza en el límite exterior del mar
territorial y se extiende, salvo lo que dispongan en su momento los necesarios
acuerdos de delimitación con terceros países, hasta 200 millas medidas desde las líneas de base del
mar territorial, a las que ya nos hemos referido anteriormente. La figura 4
muestra, sin pretensión de exactitud el conjunto de los espacios marítimos
españoles. Siendo ello así no puede
menos de causar asombro el que en algunos casos se haya suscitado la cuestión
del régimen jurídico, en Derecho internacional, de las aguas canarias
comprendidas entre el límite exterior del mar territorial y esas líneas
hipotéticas nunca trazadas y que, incluso alguna ilustre personalidad haya
podido preguntarse de quién son esas aguas, para contestarse afirmando que
"de nadie, o lo que aún es peor, de todos”. Tal respuesta es absolutamente errónea: esas
aguas pertenecen, ante todo, al mar territorial y, donde éste acaba, a la zona
económica exclusiva correspondiente a las Islas Canarias, en la que las
primeras 12 millas -a partir del límite exterior del mar
territorial- están también sometidas a
las competencias aduaneras, fiscales, sanitarias y en materia de inmigración
que corresponden al Estado ribereño en la zona contigua, aunque ciertamente, en
ese espacio, existe la libertad de navegación, con arreglo a las disposiciones
de la Convención
de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
A la
vista de estas consideraciones cabe preguntarse por los motivos que llevaron al
legislador español a adoptar las disposiciones que hemos comentado relativas al
"perímetro archipelágico".
Ante todo es preciso descartar la idea, formulada ocasionalmente, de que
esas líneas permitirían ampliar la zona marítima correspondiente a Canarias,
especialmente en la delimitación respecto de terceros países. No parece acertada esta explicación puesto
que, como ha demostrado gráficamente el Sr. Felipe Baeza Betancort esa
ganancia, si las líneas se trazan correctamente, sería mínima y, además,
invitaría a otros países a trazar líneas de base rectas en partes de su costa
donde hoy no existen, con lo que incluso podría verse afectado negativamente el
espacio canario. En realidad la
explicación hay que verla en las negociaciones que tenían lugar en aquellos
momentos en la III Conferencia
de las N.U. sobre el Derecho del Mar relativas al nuevo concepto de las
"aguas archipelágicas": Es una cuestión que merece ser examinada con
una perspectiva adecuada.
Las aguas
archipelágicas.-
Cuando
España cedió a los Estados Unidos, en virtud del Tratado de Paris de 1898 “el
archipiélago conocido como Islas Filipinas”, el texto describía los territorios
cedidos como las islas comprendidas dentro de un perímetro descrito
mediante una serie de líneas
especificadas en el Tratado. En 1932 una ley de pesca, promulgada por los
Estados Unidos, declaraba aguas territoriales las comprendidas en aquellas
líneas y ya desde entonces las autoridades filipinas consideraron como un todo
el conjunto de sus tierras y aguas. Esta
idea llegó a ser recogida, en cierta manera, en el informe que el Sr. Schucking
preparó para la
Comisión Preparatoria de la Conferencia convocada
en 1930, bajo los auspicios de la
Sociedad de Naciones, en la que se iba a discutir,
esencialmente, la cuestión de la anchura del mar territorial. En aquel informe
se planteaba la posibilidad de considerar los archipiélagos como una unidad si
la distancia entre las islas que lo compusieran
fuera inferior al doble de la anchura del mar territorial. Esta propuesta no tuvo éxito y ni siquiera
aparece mencionada en el acta final de las reuniones.
No
obstante, las Islas Filipinas, después
de la Segunda Guerra
Mundial, ya en su condición de República independiente, abrieron de nuevo la
cuestión. En su comentario a los proyectos de artículos, presentados por la Comisión de Derecho
Internacional en 1955 como culminación de sus trabajos preparatorios para la I Conferencia de las
N.U. sobre el Derecho del Mar, el
Gobierno filipino calificaba como “interiores ”las aguas de su archipiélago. Desde esa fase preparatoria, la Gran Bretaña y las
potencias marítimas se opusieron radicalmente a esa posibilidad y durante la Conferencia de 1958 el
“principio archipelágico” propuesto por Filipinas tan sólo fue apoyado por
Yugoslavia frente a la enérgica oposición de las potencias marítimas.
Cuando, años más tarde, la
Comisión de los Fondos Marinos, que en realidad actuó como
una comisión preparatoria de la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Derecho del Mar, inició sus trabajos, ya habían llegado a la independencia
nuevos Estados constituidos exclusivamente por islas y Filipinas encontró un
decidido apoyo en Fiji, Indonesia y Mauricio. Esos cuatro países presentaron a la Comisión un documento y
un proyecto de artículos en los que se establecía la noción del “perímetro
archipelágico” en el que los terceros países tendrían únicamente el derecho de
paso inocente. Desde el primer momento España apoyó esta idea, extendiendo su
aplicación a los “Estados mixtos”, es decir, Estados con territorio continental
e insular. En la primera reunión
sustantiva de la
Conferencia, celebrada en Caracas en el verano de 1974,
España fue muy activa en el seno de un grupo de nueve Estados -entre ellos Canadá, India, Grecia y Ecuador- defendiendo la aplicación del principio
archipelágico a los Estados mixtos, aunque los 4 Estados-archipiélago insistían
en reservar su aplicación para sólo
ellos, ante la sospecha de que las grandes potencias marítimas acabarían
negándose a aceptar el principio si su aplicación fuera a extenderse
a todos los archipiélagos.
No
obstante, el Texto Unico Oficioso para Fines de Negociación (TUOFN), adoptado
al finalizar el III Período de Sesiones de la Conferencia, en 1975,
en su Parte VII titulada “Archipiélagos”
contenía dos secciones, la primera dedicada a los Estados archipelágicos
y la segunda bajo el título “Archipiélagos oceánicos de Estados continentales”.
En esta sección, integrada por un único artículo, se tenía en cuenta la
propuesta de los nueve Estados, entre ellos España, a la que ya nos hemos
referido, aunque el texto era un tanto enigmático. Decía: “Las disposiciones de
la Sección I
(relativa a los Estados archipelágicos) se entenderán sin perjuicio de la
condición jurídica de los archipiélagos oceánicos que formen parte integrante
del territorio de un Estado continental”.
A pesar de la imprecisión del texto, el hecho de que en la Sección I se había
omitido la afirmación contenida en el proyecto de los 4 Estados archipelágicos
en el sentido de que el principio se aplicaría únicamente a tales Estados, hizo concebir esperanzas a los Estados
mixtos. Durante la IV Sesión, en 1976.
España, con el apoyo de Colombia, Portugal, Grecia e India, quiso mejorar el
texto, pero los Estados Unidos, con el apoyo de las grandes potencias marítimas
y otras delegaciones, propusieron su supresión, que finalmente fue decidida por
el Presidente de la II
Comisión de la
Conferencia, en uso de las amplias facultades que le daban
las reglas de procedimiento adoptadas en cuanto a la valoración del apoyo que recibían las distintas
propuestas. Por tanto la disposición
relativa a los Estados mixtos desapareció del Texto Único Revisado adoptado al
fin de la IV Sesión,
en 1976. A pesar de ello, en los
períodos de sesiones celebrados en 1977 y 1978, España, junto con India y
Grecia, siguieron insistiendo en su posición y es en apoyo de ella como hemos
de entender las disposiciones de nuestra Ley de 1978 relativas a las líneas
archipelágicas. En aquellos años, hasta la adopción del texto definitivo de la Convención, en 1982,
buen número de Estados pretendieron influir en el resultado final incluyendo en
sus legislaciones internas las normas o principios que deseaban ver aceptados
en aquel texto, especialmente en materia de delimitación, como hemos visto en
el Dari marroquí de 1981 relativo a la zona económica exclusiva. Pero los esfuerzos, continuados en relación
con el principio archipelágico y los Estados mixtos, especialmente por India y
España en la V Sesión
y Grecia y España durante la VII,
así como Ecuador, presentando una enmienda durante la 2ª parte de la VIII, que fue apoyada por
Brasil, Grecia, España, Colombia y Cabo Verde, no tuvieron éxito ante la
radical oposición de las potencias marítimas. Una última enmienda, presentada
por Grecia en la fase final de la Conferencia hubo de ser retirada ante la presión
del Presidente y la falta de apoyo suficiente. Con ello se aprobó el texto,
entrado en vigor en 1994 (para España en 1997) en el que la Parte IV, que contiene
las disposiciones específicas relativas a los archipiélagos se aplica
exclusivamente a los Estados-archipiélago.
Para
consuelo de nuestros lectores canarios, justamente enamorados de las aguas
entre sus islas, es necesario añadir ahora que los Estados archipelágicos sólo
consiguieron el reconocimiento de ese status
para sus aguas a costa de serias retiradas de sus posiciones iniciales.
Ante todo hubieron de renunciar a que esas aguas fueran consideradas
interiores; a pesar de lo que se ha dicho en algunas ocasiones, incluso en
reuniones del Senado español, las aguas archipelágicas no son aguas interiores.
El art. 50 de la Convención
de las N.U. sobre el Derecho del mar , titulado “Delimitación de las aguas
interiores”, establece con toda claridad que esos Estados “dentro de sus aguas
archipelágicas” podrán trazar líneas de cierre para la delimitación de sus
aguas interiores “de conformidad con los art. 9, 10 y 11”, es decir los de aplicación
general para las líneas de base rectas en bahías y costas apropiadas. Por otra parte, el hecho de que, según el
art. 49, la soberanía del Estado archipelágico se extienda a sus aguas
archipelágicas y el espacio aéreo sobre ellas, no deja de ser más que una
afirmación sentimental puesto que el régimen de paso y sobrevuelo por y sobre ellas las hace mucho más próximas
a las aguas de los estrechos internacionales (libertad de paso en tránsito) y,
por tanto, a la alta mar, en todos los casos en que son atravesadas por rutas
normales de navegación, mientras que en el resto existe la misma libertad de
paso inocente que en el mar territorial.
En estas condiciones no es mucha la diferencia que existe entre esas
aguas y las de la zona económica. En
realidad, el Estado ribereño, como veremos en breve, tiene, en ciertos
aspectos, mejores posibilidades de luchar contra la contaminación en la zona
económica exclusiva que en unas aguas archipelágicas atravesadas por rutas
normales de navegación internacional.
Régimen
jurídico actual y delimitación de las aguas de las Islas Canarias.-
Espero
que el lector atento de los apartados anteriores habrá podido llegar a obtener
una idea clara de esta cuestión pero parece útil resumir ahora brevemente esas
ideas, completadas con una referencia a una zona marítima “especialmente
sensible”, cuyo establecimiento se gestiona en la actualidad, así como al
auténtico problema de delimitación que existe hoy en las aguas de las costas
canarias, el de la delimitación internacional respecto de las aguas portuguesas
correspondientes al archipiélago de Madeira y respecto de las aguas
continentales africanas
1) Aguas interiores.- Además de las aguas “encerradas por las
construcciones portuarias permanentes más alejadas de la costa que formen parte
del sistema portuario”, son
aguas interiores en el Archipiélago de Canarias las situadas del lado de tierra
de las líneas de base rectas trazadas de conformidad con el R.D. de 5 de agosto
de 1977, en el que se establece su delimitación designando las coordenadas
geográficas de los puntos entre los que se trazan. Pueden verse en la figura 3,
donde se aprecia cómo las islas de Fuerteventura y Lanzarote, junto con
Alegranza, Graciosa, Montaña Clara y Lobos, quedan englobadas en un conjunto,
mientras que en Gran Canaria, Tenerife, Hierro y La Palma, las líneas no saltan
de isla a isla y sólo se trazan entre puntos salientes en la costa de cada
isla, evidentemente porque las distancias eran excesivas y no se hubieran
cumplido los requisitos establecidos por el Derecho internacional. Tan sólo la
isla de Gomera, cuya costa es muy regular, sin entrantes ni salientes acusados,
carece de líneas de base rectas. Todas
las líneas trazadas son conformes al Derecho internacional y ninguna ha sido
objetada; su delimitación es precisa y fue comunicada a Naciones Unidas. El mapa que hemos reproducido como figura 3 ha sido tomado del Boletín
del Derecho del Mar que publica la
División de Asuntos Oceánicos de la Secretaría General.
2) Mar
territorial.- En virtud de lo
dispuesto en la Ley
de 4 de enero de 1977, el mar territorial español en las costas de las Islas
Canarias se extiende hasta una distancia de 12 millas de las líneas
de base, sea la de la bajamar escorada donde no se han trazado líneas de base
rectas, sea desde éstas. Esta delimitación
es perfectamente clara y suficiente, aunque no se haya dibujado la línea
correspondiente en las cartas náuticas: cualquier navegante puede determinar en
todo momento, puesto que cuenta con las referencias suficientes, si se
encuentra dentro o fuera del mar
territorial. En la figura 5 vemos dibujado ese límite exterior y podemos
apreciar que sólo en el caso de las islas de Gomera y Tenerife llega a
producirse una superposición, cierto que parcial, de sus mares
territoriales. Esta delimitación es
perfectamente válida y conforme al Derecho internacional.
3)
Zona contigua.- La Ley de Puertos del Estado y de
la Marina Mercante,
de 1992, restableció en todas las costas españolas y, por tanto, también en las
de las Islas Canarias, una zona contigua
que se extiende hasta 24
millas de las líneas de base desde las que se mide la
anchura del mar territorial. Tampoco se ha trazado ese límite exterior en las
cartas náuticas, pero, como en el caso del mar territorial, esa delimitación es
perfectamente válida y cualquier navegante puede determinar si se encuentra o
no dentro de ella. Por lo demás el trazado de su límite exterior es
prácticamente paralelo, a 12
millas de distancia, del correspondiente al límite
exterior del mar territorial. Una rápida
ojeada al mapa de la figura 5 permite apreciar que, en este caso, las zonas
contiguas correspondientes a las islas del archipiélago canario se superponen,
al menos parcialmente entre todas las islas y que, en realidad, todas las
aguas, que para evitar problemas jurídicos, denominamos interinsulares
canarias, forman una zona contigua continua que va desde el extremo occidental
hasta el nororiental del archipiélago.
Solamente hemos de aclarar aquí que la zona contigua no tiene
sustantividad propia y que las competencias que el Derecho internacional otorga
en ella al Estado ribereño en materia aduanera, fiscal, sanitaria y de
inmigración (tan importante en Canarias), no alteran la naturaleza jurídica de
tales aguas, sea como alta mar en el caso de los Estados que no hayan
establecido zona económica exclusiva propia, sea como aguas de esa zona, como
es el caso de las aguas de Canarias.
4)
Zona Económica Exclusiva.- En virtud
de la Ley
15/1978, de 20 de febrero, que ya hemos comentado en el apartado
correspondiente, la zona económica exclusiva generada por el archipiélago
canario, se extiende hasta 200
millas de las líneas de base desde las que se mide la
anchura del mar territorial. Sin
embargo, y a diferencia de los otros espacios marinos canarios, en este caso
(véase la figura 4) ese límite máximo solamente se alcanza en la proyección
hacia el oeste y, posiblemente un cuarto noroeste de las costas de las islas de
Hierro y La Palma. En
el resto del perímetro del archipiélago es necesaria la delimitación respecto
de aguas sobre las que se proyectan aguas extranjeras, cuestión de la que nos
ocuparemos en breve. Por lo demás debo
hacer notar aquí, ante todo, que el límite exterior de la zona, medido desde
las costas de Hierro y La Palma,
no es muy distinto del que resultaría de partir de una línea recta que uniese
ambas islas, puesto que la distancia entre ellas, desde Punta Gorda, en Hierro,
hasta la Punta
de la Dehesa,
en La Palma, es
de solamente 60 millas.
En esta distancia, la comparación con los arcos de 200 millas de radio,
trazados desde esos puntos produce una diferencia, realmente, muy pequeña. Por último debo constatar que, según resulta
de los últimos y detallados estudios realizados por el Instituto Hidrográfico
de la Marina,
no existe, al oeste de las Islas Canarias, plataforma continental en su
definición jurídica, más allá de las doscientas millas. En otras palabras, el
borde exterior del margen continental, en las aguas de Canarias, no se
encuentra a más de 200
millas de la costa.
5) Propuesta de declaración de las aguas de
las Islas Canarias como Zona Marina Especialmente Sensible (ZMES).- No se ha mencionado esta zona en los
epígrafes anteriores puesto que se trata de una zona que todavía no está en
vigor, pero este estudio no estaría completo sin referirnos a ella. En octubre del año 2003, el Gobierno español
remitió al Comité de Protección del Medio Marino de la Organización Marítima
Internacional (OMI), la propuesta relativa al establecimiento de una ZMES en
las aguas de Canarias. La propuesta está expuesta y explicada en el documento
MEPC 51/8, de fecha 24 de octubre de 2003. La propuesta subraya que se formula
de conformidad con las directrices contenidas en la Resolución A.927
(22) y la Circular MEPC/Circ.398
de la OMI. En
ella, tras una amplia exposición de los motivos que la justifican,
especialmente las especiales características del medio marino en torno a las
islas, recordando que algunas de sus zonas ya han sido declaradas “Reserva de la Bioesfera” y su alto
interés científico y medioambiental, con un ecosistema de alta vulnerabilidad,
gravemente afectado por el tráfico marítimo que sigue grandes rutas oceánicas,
se pide la declaración como ZMES de un amplio espacio marino delimitado por una
línea poligonal que une los extremos del límite exterior del mar territorial
que rodea el archipiélago y relaciona, indicando sus coordenadas, los puntos de
inflexión de esa línea que mostramos en la figura 6.
La
propuesta se centra en la adopción, dentro de ese perímetro, de diversas
medidas de protección que incluyen zonas restringidas a la navegación en la
zona norte de Lanzarote, al SW de Tenerife, al SW de Gran Canaria y en las
zonas marítimas de La Palma y del Hierro. Esas zonas, cuyas coordenadas
geográficas se especifican, quedarían reservadas a la pesca artesanal de
bajura y sólo podrían ser utilizadas por
la navegación interinsular y la de origen o destino a puertos en el interior de
ellas expresamente autorizada por la Autoridad Marítima.
Por consiguiente, esas zonas quedarían prohibidas a la navegación en tránsito.
Por otra parte, la navegación en tránsito por la ZMES, es decir, la que no
tenga su origen o destino en puertos de Canarias, habrá de seguir alguna de las
dos rutas que se especifican, con designación de los rumbos a seguir, sea entre
Tenerife y Gran Canaria, sea entre Gran Canaria y Fuerteventura.
Además, todos los buques en tránsito por la ZMES, incluso los que salgan
o se dirijan a puertos en las islas, que transporten hidrocarburos pesados,
incluso los de navegación interinsular de más de 600 toneladas de peso
muerto, habrán de notificar al Centro de
Coordinación y Salvamento de Las Palmas o de Tenerife, la entrada y salida de
la zona, y cualquier incidencia que ocurra en su navegación, manteniendo
escucha permanente en el canal VHF que el Centro les asigne.
Es
cierto que estas medidas no podrán entrar en vigor antes de que la propuesta
sea aprobada por la
Asamblea General de la
OMI y que su calendario de aplicación incluye la nota de que
para los buques tanque entre 600 y 5.000 toneladas de peso muerto, la
aplicación comenzará en el año 2008, pero en todo caso la aprobación de la
propuesta supondría un paso importantísimo por lo que respecta a la protección
del medio marino y el régimen jurídico de las aguas del archipiélago,
evidentemente sin modificar su status como mar territorial o zona económica
exclusiva. Es precisamente el carácter de esas aguas el que permite apoyar las
medidas propuestas en disposiciones dela Parte XII de la Convención de 1982
relativas a la zona económica exclusiva. Como puede comprobarse en el mapa, e
establecimiento de la ZMES
no afectaría en absoluto al problema de la delimitación respecto de espacios
marinos extranjeros, que examinamos brevemente a continuación.
6)
Delimitación internacional.- Este
es el auténtico problema de delimitación que todavía no se ha resuelto en las
aguas de las Islas Canarias, es decir, en la zona económica exclusiva
puesto que en los demás espacios marinos
generados por las costas canarias no hay superposición con los de otros países.
Esta delimitación no puede hacerse unilateralmente sino que requiere el acuerdo
de los Estados cuyas aguas se solapan.
Ello no impiden que, en su legislación interna, los Estados establezcan
normas relativas a esa delimitación, pero hemos de tener muy presente que tales
normas sólo expresan una pretensión y nunca crean una situación jurídica
oponible a terceros. Así lo ha declarado
reiteradamente el Tribunal Internacional de Justicia de La Haya y así lo dispone la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, cuyo artículo 74 dice, en el párrafo
que ahora nos interesa, lo siguiente:
“La delimitación de la zona económica exclusiva entre Estados con costas
adyacentes o situadas frente a frente se efectuará por acuerdo entre ellos
sobre la base del derecho internacional, a que se hace referencia en el
artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, a fin de llegar
a una solución equitativa”. Este texto
es el resultado de una larga y enconada controversia entre dos grupos de
Estados, uno defendiendo la equidistancia, salvo circunstancias especiales, para
lo que se basaba en la práctica de los Estados y en la norma contenida en la Convención sobre la Plataforma Continental
de 1958, y el otro defendiendo los principios equitativos, apoyándose en la
sentencia del Tribunal de la Haya,
dictada en 1969, en el asunto de la plataforma continental en el Mar del Norte. Es evidente que el artículo 74, resultado de
una transacción, no resuelve el problema del contenido del derecho
internacional cuya aplicación requiere; para descubrirlo sigue siendo necesario
acudir a la práctica de los Estados y a la jurisprudencia internacional. En
todo caso parece posible afirmar que, en sus más recientes sentencias, el
Tribunal de La Haya
parte siempre de trazar una línea equidistante, que califica de provisional, y
estudiar si el resultado alcanzado es equitativo. Si no lo considera equitativo,
el Tribunal modifica, total o parcialmente, aquella línea. El problema radica
en determinar qué circunstancias han de ser tenidas en cuenta para determinar
si el resultado es o no equitativo. Tras
esta breve descripción de un difícil y complejo problema, exponemos, en los dos epígrafes siguientes, la situación
actual por lo que afecta a las zonas que España ha de delimitar con Portugal y
Marruecos, respecto de la correspondiente
a las Islas Canarias.
La
delimitación con Portugal.-
En el
año 1976 y en la ciudad de Guarda, España y Portugal firmaron unos acuerdos
para la delimitación de sus mares territoriales y plataforma continental en sus
costas peninsulares, es decir, en las desembocaduras del Miño y del Guadiana. En aquel momento ninguno de los dos países
había establecido una zona económica. Esos acuerdos no fueron ratificados,
aunque en España las Cortes habían llegado a dar su preceptiva autorización,
pero Portugal no se mostró dispuesto a hacerlo.
Poco después, en 1978, tanto España como Portugal promulgaron leyes
estableciendo sus respectivas zonas económicas exclusivas, leyes que, en ambos
casos, acudían a la equidistancia como principio de delimitación
unilateral. La posibilidad de revisar
los acuerdos de Guarda y extenderlos a ese nuevo espacio marino no fue
intentada aunque, en cambio, sí se intentó una negociación para delimitar las
zonas respectivas entre Madeira y Canarias. Esa delimitación era tanto más
necesaria cuanto que Portugal declaró, al inicio de esas negociaciones, que no
se ratificarían los acuerdos relativos a la península mientras no se acordara
la delimitación de las aguas de los archipiélagos. No vamos a preguntarnos
ahora si esa referencia se refería a los acuerdos de 1976 o a unos nuevos
acuerdos relativos a la zona económica que, evidentemente, habrían de sustituir
a los relativos a la plataforma continental.
En
realidad no parecía que el problema fuera difícil, dada la coincidencia, que ya
se ha señalado, de las leyes internas y que la práctica de los Estados en la
delimitación entre islas o archipiélagos, alejados de sus territorios
continentales. se orientaba, y se orienta, a favor de la equidistancia. El problema surgió cuando Portugal pretendió
dar pleno efecto al trazar la línea equidistante a dos diminutas islas -las Islas Salvajes - en realidad dos pequeños islotes tan alejados
del archipiélago de Madeira que efectivamente se encuentran más cerca del archipiélago
español que del portugués, aunque la soberanía de Portugal, que mantiene un
faro automático en cada uno de los dos islotes, no es cuestionable. Por parte española se argumentó que el
establecimiento de sus zonas económicas por los dos países era debido a la
convicción de que las disposiciones relativas a ese espacio marino ya habían
sido aceptadas en las negociaciones de la III Conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, eran consideradas como derecho
internacional emergente o consuetudinario y que la misma consideración merecía
el texto del que sería artículo 121 de la futura Convención, que negaba la
generación de zona económica a las rocas
- es decir, islotes - no aptas
para mantener4 habitación humana o vida económica propia. Por tanto, la parte
española, manteniendo la equidistancia entre los archipiélagos como línea
principal, se mostró dispuesta a aceptar un círculo de mar territorial en torno
a las Salvajes e incluso a suavizar mediante tangentes adecuadas el efecto
“burbuja” de ese círculo que sólo sería tangente a la línea principal en su
extremo norte. Esta construcción aparece
en el croquis de la figura 7, en el que la línea X – Z muestra
aproximadamente la línea pretendida por Portugal y la zona sombreada el mar
territorial de las Salvajes que España hubiera aceptado y la línea de pequeños
trazos A – C, la delimitación propuesta por España. Las negociaciones, que tuvieron lugar en
Madrid, terminaron sin éxito. Es
deseable que en un futuro próximo, ya entrada en vigor la Convención de 1982, en
la que ambos países son partes contratantes, pueda llegarse a una delimitación
acordada de todos sus espacios marinos.
Es lamentable que dos países vecinos, con intereses comunes y entre los
que afortunadamente existen tan sólidas relaciones, no sólo de vecindad, sino
también de cooperación y amistad, no hayan resuelto hasta ahora esta cuestión.
La
delimitación con Marruecos.-
Hasta
fechas muy recientes España y Marruecos no han intentado formalmente la
delimitación de sus espacios marinos, delimitación complicada puesto que son
unos nueve problemas de esa índole los que han de resolver, en sus costas
atlánticas y mediterráneas. Sólo cuando, tras el incidente del islote Perejil y
la superación de una fase de gran tensión en sus relaciones, decidieron los dos
países iniciar una nueva fase en sus relaciones, el tema de la delimitación marítima aparece
encomendado a uno de los grupos de negociación establecidos a finales del año
2002. Inicialmente ese grupo ha de ocuparse
de la delimitación en la zona atlántica y, ante todo, respecto de las costas de
Canarias. En la fase en que se encuentran esas negociaciones hemos de
limitarnos ahora a una descripción general de la situación, que reflejamos en
el croquis de la figura 8. En él, la
línea de pequeños trazos cruzados corresponde a la proyección a 200 millas de la costa
continental africana: los arcos J – I – H indican la proyección a 200 millas de las islas
del Hierro y La Palma,
así como la de Madeira, mientras que los arcos G – F – E muestran la de la costa continental
portuguesa. Por último, la línea de trazos J – B describe, aproximadamente, el
trazado de la línea equidistante entre Canarias y el continente, en la que B
sería un punto de triple equidistancia Canarias – Madeira – Marruecos. Por lo que respecta a sus zonas económicas
exclusivas tanto la Ley
española, que ya conocemos, como el Dari marroquí de 1981 que la estableció,
acuden a la equidistancia como principio de delimitación. Pero mientras la Ley española sólo exceptúa de
ese principio “lo que se disponga en tratados internacionales”, el Dahir
subordina la aplicación de la equidistancia a “las circunstancias particulares
de orden geográfico o geomorfológico”, en las que, “teniendo en cuenta todos
los factores pertinentes y de conformidad con los principios equitativos
consagrados por el derecho internacional”, la delimitación se hará por acuerdo
bilateral. En otras palabras, el Dahir,
promulgado en la fase final de la III Conferencia del Derecho del Mar, quería
influir sobre las reglas de delimitación que había de formular la Conferencia. Tanto más cuanto que por
aquellas fechas ya habían sido descartadas todas las propuestas (siempre
apoyadas por Marruecos) tendientes a negar o limitar la capacidad de las islas
alejadas del Estado continental del que formasen parte para generar espacios
marinos o a prever reglas específicas de delimitación para esos espacios
insulares. Con su Dahir, pensado obviamente para el caso de Canarias, Marruecos
pretendía descartar el criterio de distancia en superficie que define la zona
económica en el nuevo Derecho del Mar5 y por la vía de los principios
equitativos - nunca enumerados ni
identificados en normas de derecho internacional - influir en los criterios de delimitación,
favoreciendo los geomórficos y descartando la distancia. Como ya se ha indicado antes no es ese el
camino que sigue el Tribunal Internacional de Justicia en materia de
delimitación de espacios marinos cuando parte de una línea equidistante y
reitera que la equidad no significa “rehacer la geografía”.
Con
estas consideraciones se podría dar por terminado este estudio del régimen
jurídico, de conformidad con el Derecho internacional, y la delimitación de los
espacios marinos que corresponden a las costas de las Islas Canarias. No obstante y con objeto de dar una información
completa a nuestros lectores interesados, no parece que debamos omitir un breve
examen de algunas propuestas legislativas que han sido, o están siendo
discutidas en el ámbito parlamentario, a las que se dedica el último epígrafe
del presente estudio.
Propuestas y
proposiciones discutidas en el ámbito del Poder Legislativo.-
No
parece necesario entrar en detalles sobre las propuestas tendentes a aplicar en
las Islas Canarias el régimen archipelágico previsto en la Convención de Jamaica. Estas
propuestas venían siendo planteadas, como afirmó uno de los oradores en la
sesión del Senado de 27 de febrero de 2003 “en
las tres últimas legislaturas”. Como explica el senador que citamos “los dos
grandes partidos estatales, el Partido Popular y el Partido Socialista, han
mantenido opiniones distintas según estuvieran o no en el poder. En el año 1995
el PP apoyó las iniciativas y el PSOE se opuso a ellas…. Posteriormente, hasta
el año 2000, se invirtieron las opiniones, con el apoyo del PSOE y la oposición
del PP”. En nuestra opinión, que me
permito creer que responde a la realidad, esta “inversión de las alianzas” es
fácilmente comprensible: las propuestas iban dirigidas a que España realizara
unos actos contrarios al Derecho internacional, tal y como estaba establecido
en la Convención
de las >N.U. de 1982, que reserva con toda claridad la aplicación de su
Parte IV a los Estados-archipiélago y que, cierto que injustamente, la niega a
los archipiélagos de Estados continentales.
Es lógico que el Grupo Parlamentario del partido gubernamental no
quisiera obligar, en cierto modo, al Gobierno a verse en tal situación y no
olvidemos que es al Ejecutivo a quien corresponde la gestión de las relaciones
internacionales, directamente afectadas por la cuestión del status jurídico de los espacios marinos.
Lo mismo podría afirmarse respecto de las reiteradas oportunidades en que el
Parlamento de Canarias ha aprobado mociones instando al Gobierno de España a
delimitar los espacios marinos de Canarias de manera distinta a como lo están
en la actualidad.
Veamos ahora la cuestión que actualmente tiene más importancia, es
decir, la Proposición
de Ley presentada al Senado el 27 de febrero de 2003. Esta Proposición da un nuevo planteamiento a
la cuestión puesto que no reclama para el perímetro canario el régimen de las
aguas archipelágicas sino el de aguas interiores, algo que, de conformidad con
el Derecho internacional, ni los Estados-archipiélago pueden hacer. Aunque,
sorprendentemente, la proposición fue admitida a trámite por unanimidad, los
grupos parlamentarios no dejaron de
proponer enmiendas, que nos interesan sobremanera, puesto que la del Grupo
Socialista está en la base de la nueva Proposición de Ley orgánica presentada
por Coalición Canaria el 5 de mayo de 2004.
En
efecto, la enmienda presentada por el Grupo Popular carecía de importancia, a
nuestros efectos, pero la del Grupo Socialista tenía gran significado puesto
que, al modificar la disposición adicional de la Proposición, incluía
una referencia al artículo 150.2 de la Constitución Española,
que prevé la posibilidad de que, mediante Ley orgánica, sean transferidas
a las Comunidades Autónomas competencias que, en principio, la Constitución reserva
al Estado. Sin embargo, esa enmienda olvidaba la necesidad imperiosa, si España
ha de actuar de conformidad con el Derecho internacional, de modificar el
artículo único de la
Proposición que pretendía calificar de interiores las aguas
comprendidas en el perímetro del archipiélago, lo que se hubiera podido
conseguir, con toda facilidad, calificando a tales aguas con palabras distintas
de “archipelágicas” o “interiores” o, simplemente, absteniéndose de cualquier
calificación.
Parece evidente -al menos lo es
para los internacionalistas - que la
calificación del régimen jurídico de unas aguas con palabras que implican
consecuencias en Derecho internacional, no puede utilizarse para deducir una
distribución de competencias entre las diversas autoridades, órganos o instituciones
del Estado ribereño, cosa que corresponde exclusivamente al derecho interno del
Estado. El error subsiste en la Proposición de Ley
orgánica, presentada el 5 de mayo, no sólo en la calificación de orgánica, que
no parece necesaria, sino en la reiteración
de un artículo unico que produce consecuencias contrarias al Derecho
internacional del mar en unos espacios marinos especialmente sensibles.
Es
muy posible que la inspiración original del artículo único de la Proposición proceda de
una información inexacta sobre las
líneas de base rectas trazadas por Australia en las islas Houtman, Noruega en
las Spitzberg, Dinamarca en las Feroe, Portugal en Azores y Madeira y Ecuador
en las Galápagos. Sólo Ecuador ha hecho
en Galápagos lo que la Proposición
quiere que España haga en Canarias, pero hay que tener en cuenta que Ecuador lo
hizo en 1971, no es parte en la
Convención de Montego Bay y pretende un mar territorial de 200 millas, no
reconocido ni admitido por nadie en la actualidad, aparte que aquel lejano
archipiélago carece de importancia a los efectos de la navegación
internacional, lo que explica la falta de incidentes. En Houtmann, Spitzberg y Feroe, los supuestos
de hecho -islas muy próximas entre
si- son muy distintos; sin embargo en
Houtmann no hay cierre del perímetro, en Spitzberg las islas más alejadas no
están incluidas en el perímetro y en Feroe, todas las islas están muy próximas,
aunque las líneas que van desde los extremos NW y NE del archipiélago al
extremo S, son abusaivas por su excesiva longitud, aunque nunca estén muy
alejadas de tierra. En el caso de
Portugal, ni Azores ni Madeira han sido envueltas en un perímetro
archipelágico: en Azores se han formado tres grupos, dejando fuera algunas
islas, y en Madeira dos; a pesar de todo varias de las líneas trazadas por Portugal han sido protestadas
por el gendarme, Estados Unidos, debido a su excesiva longitud y lejanía de la
tierra más próxima, tanto en las islas como en la costa continental. Podemos afirmar que España ya ha hecho, en
Canarias, lo mismo que esos países, y que sus líneas de base, más ajustadas a
derecho que las portuguesas, no han sido, ni pueden ser, protestadas. Ningún otro país continental ha
trazados entre las islas de sus archipiélagos líneas que salten entre islas, a
pesar de ciertas afirmaciones, absolutamente desinformadas de
algún medio periodístico.
Conclusión.-
A falta
de los acuerdos de delimitación internacional, absolutamente necesarios, las
aguas de las Islas Canarias están delimitadas de manera absolutamente precisa y
conforme al Derecho Internacional y la cuestión de las competencias que
corresponden al Estado y a la Comunidad Autónoma siempre podría ser resuelta
mediante disposiciones internas que no deben utilizar expresiones que las hagan
contrarias al Derecho internacional, muy en especial la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, en la que España es parte
contratante desde 1997.
“Sólo España tiene pendiente delimitar las aguas
interiores de sus archipiélagos”. (EL PAIS, 15-IX, 2003)
Fuente:
http://www.asesmar.org/conferencias/documentos/doc_semana22/Aguas_Canarias.doc